Почему ОБСЕ не создала безопасность и сотрудничество в Европе

ОБСЕ — крупнейшую в мире региональную организацию по безопасности — постоянно критикуют за неэффективность. ОБСЕ доказала свою полезность, говорят ее новый генсек и эксперты. РБК проанализировал претензии к ОБСЕ Сотрудники ОБСЕ на Украине. Апрель 2015 года (Фото: Игорь Ткаченко / Reuters)

Хотели как лучше​​

Ровно 27 лет назад, 21 ноября 1990 года, в столице Франции через неделю после объединения Германии ​главы 34 стран подписали Парижскую хартию для новой Европы​, ознаменовавшую «новую эпоху» в работе нынешней Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Парижская хартия провозгласила окончание холодной войны и определила, что будущее Европы должно основываться на принципах демократии, правах и основных свободах человека, экономической свободе и равной безопасности для всех стран. Но уже на той встрече в Париже президент СССР Михаил Горбачев предупредил, что не следует «поддаваться эйфории, думая, что, добившись фактического устранения угрозы полномасштабной войны в Европе, мы абсолютно исключили вероятность возникновения конфликта на континенте» (цитирует его сайт ОБСЕ).

Новый глава ОБСЕ: «Приток мигрантов создал у населения чувство тревоги» Политика

Летом 2017 года, когда организация осталась без генерального секретаря (полномочия предыдущего, Ламберто Заньера, истекли, а новую кандидатуру никак не удавалось согласовать), потребовалось провести отдельный неформальный саммит для разрешения этого кризиса. Выступавший на нем министр иностранных дел Австрии Себастьян Курц говорил жестче других. «Мы должны бороться с огромной потерей доверия ОБСЕ», — назвал он главную задачу и проблему организации.

ОБСЕ упустила возможность внести свой вклад в устранение линий разделения в Европе, повторяет популярную претензию представитель МИД Белоруссии Дмитрий Мирончик. Не все участники ОБСЕ исполняют свои обязательства по всем направлениям сотрудничества, и не все разделяют универсальные ценности организации, постоянно указывает на еще одну проблему постоянный представитель США в организации Гарри Камиан. Что же не так с ОБСЕ?

Договоры не исполняются

Основное направление деятельности ОБСЕ — предотвращение и разрешение конфликтов. В организации были разработаны и приняты договоры, сокращавшие вооружения и призванные повысить доверие между соседями. Однако 26 сентября стало известно, что США намерены с 1 января 2018 года ограничить наблюдательные полеты российской военной авиации над штатами Аляска и Гавайи, так как, по их мнению, Россия не соблюдает международный Договор по открытому небу, подписанный странами ОБСЕ в 1992 году по инициативе США (сейчас в нем состоят 34 государства).

Разрушился и принятый в 1990 году Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Он должен был уровнять численность вооружений у стран НАТО и стран Организации Варшавского договора (ОВД). После развала ОВД обязательства не были отменены, однако в 2007 году Россия заморозила свое участие, а к 2015 году окончательно вышла из договора. Равновесие было нарушено с включением стран Прибалтики в НАТО, размещением объектов ПРО США в Европе, объясняли представители Москвы, обращая внимание на неготовность НАТО обсуждать проблему.

Все решения в организации принимаются путем консенсуса, что часто затягивает дело и чем время от времени злоупотребляют страны-члены. Например, хотя большинство участников ОБСЕ выступали против, 4 мая этого года было объявлено о закрытии ереванского офиса ОБСЕ. Продление его работы заблокировал Азербайджан, уверяя, что миссия в Ереване превышает свои полномочия. Сам Азербайджан добился закрытия офиса ОБСЕ на своей территории в 2015 году. Механизмы ОБСЕ предлагают для снятия самых главных противоречий между странами формат встречи на высшем уровне. Но такие встречи не проводились с 2010 года.

Сотрудник ОБСЕ на Украине. Октябрь 2014 года (Фото: Николай Рябченко / Reuters)

Политическое урегулирование буксует

Специальная мониторинговая миссия (СММ) ОБСЕ на Украине была создана в марте 2014 года. В миссию входят гражданские наблюдатели, общая численность которых может достигать 1 тыс. человек. ​Ежедневно миссия предоставляет отчет о положении в Донбассе и в целом на Украине. Однако в отчетах последнего времени говорится о сотнях нарушений режима прекращения огня. СММ постоянно указывают на то, что у наблюдателей нет полного доступа ко всей территории конфликта, в частности к российско-украинской границе. Сотрудники миссии, будучи невооруженными, также не могут полноценно работать в горячих точках Донбасса.

Более чем за 20 лет участия ОБСЕ в урегулировании приднестровского и карабахского конфликтов достичь окончательного урегулирования не удалось. Новый генсек ОБСЕ Томас Гремингер выразил РБК надежду, что в ближайшее время соберется встреча в формате «5+2» с участием Молдавии и Приднестровья (посредниками в ней выступают Россия, Украина и ОБСЕ, наблюдатели — США и ЕС). Последние неформальные переговоры прошли в 2016 году, формальные — в 2014-м.

Намерен Гремингер оказывать поддержку и в работе трех сопредседателей Минской группы, усилия которых направлены на поиск мирного урегулирования нагорно-карабахского конфликта (председательствуют в Минской группе Франция, Россия и США). В зоне конфликта работает немногочисленная наблюдательная миссия ОБСЕ под руководством Анджея Каспшика. Однако ее присутствие не помешало эскалации конфликта в апреле 2016 года.

Спорное наблюдение за выборами

Согласно мандату организации, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ) ведет наблюдение за выборами, но также не всегда успешно. Скажем, представители БДИПЧ не участвовали в наблюдении за выборами в Госдуму в 2007 году и президентскими выборами 2008 года в России из-за скандала, связанного с численностью миссии.

Итоговые отчеты ОБСЕ могут являться основанием для введения санкций государствами — членами организации. Так, наблюдатели отмечали, что парламентские выборы в Белоруссии в 2016 году по-прежнему не соответствовали стандартам. США обещали учитывать доклад наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ при рассмотрении вопроса о санкциях в отношении Минска, однако процесс нормализации отношений США и Белоруссии продолжается.

«ОБСЕ следует только одному стандарту, и этот стандарт основан на обязательствах, которые участники организации приняли на себя, — сказал РБК Томас Гремингер. — Но я признаю, что, к сожалению, у нас существует разное понимание того, что имеется в виду под тем, как надо следовать этим обязательствам... И эту проблему надо будет как-то разрешить».

Сотрудники ОБСЕ рядом с Луганском. Октябрь 2015 года (Фото: Max Black / AP)

Нужная рамка

Несмотря на многочисленные трудности, ОБСЕ остается незаменимой организацией, уверен Гремингер: «Я считаю ОБСЕ объединяющей организацией, которая предоставляет платформу для диалога. Если бы сегодня у нас не было ОБСЕ, ее надо было бы создать».

За последние 20–25 лет потенциал ОБСЕ ни разу не был использован «на полную катушку», так как она является ровно тем, чем позволяют сделать страны-члены, объясняет директор программы Европейско-восточного партнерства и России Финского института международных отношений Аркадий Мошес. ОБСЕ сама не может вырабатывать и проводить политику, она задумывалась как инструмент, поэтому политическая воля стран-членов является определяющим фактором, объясняет Мошес.

Большое количество участников организации — это и проблема, и преимущество, поскольку это одна из очень немногих общеевропейских организаций, стало быть, она имеет большую легитимность, чем другие (НАТО и Европейский союз), однако принцип консенсуса, которым принимаются все решения, усложняет процесс оперативного принятия решений, говорит директор Российского совета по международным делам Андрей Кортунов.

Неправильно было бы возлагать на организацию ответственность за неурегулированность конфликтов, успех любой международной структуры вне зависимости от ее устройства — результат взаимодействия стран-участников: если не получается сделать ее эффективной, то упрек надо адресовать не секретариату или генсеку, а государствам, которые не могут найти консенсус, говорит руководитель внешнеполитического направления Центра стратегических разработок Сергей Уткин. Эксперт напоминает, что одним из способов повышения эффективности действий ОБСЕ некоторые страны, включая Россию, считают принятие устава, которого сейчас у организации нет. Это создало бы юридически обязывающие нормы, поясняет эксперт. Однако в условиях нынешнего низкого уровня доверия создать и принять устав практически невозможно, поэтому представителям ОБСЕ остается только повышать узнаваемость организации, уровень информированности о ее возможностях. 7–8 декабря министры иностранных дел стран ОБСЕ соберутся в Вене для очередного обсуждения проблем и задач организации.

Как работает ОБСЕ

Созданию постоянно действующей организации предшествовало подписание 1 августа 1975 года главами 33 государств в столице Финляндии Хельсинкских соглашений. В них страны НАТО и Организации Варшавского договора во главе с СССР обязались соблюдать десять основополагающих принципов, в числе которых — суверенное равенство, нерушимость границ, мирное урегулирование споров, неприменение силы или угрозы силой. Свое современное название организация получила в 1994 году, до этого вопросы безопасности обсуждались Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Сейчас в ОБСЕ входит 57 стран из Северной Америки, Европы и Азии, что делает ее крупнейшей в мире региональной организацией, занимающейся вопросами безопасности. В странах ОБСЕ проживает 1 млрд человек.​

В 2016 году сводный бюджет организации составил чуть более €141 млн — для сравнения, это около 3% бюджета ООН. Большую часть этой суммы предоставили шесть стран-тяжеловесов из «семерки»: Британия, Германия, Италия, Канада, США и Франция. Россия внесла €5,5 млн.

Источник